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首页>>拆迁裁决>>                   行政协议案件受案范围

 

  (一)判断是否属于行政协议的一般标准

  《适用解释》第11条第1款对行政协议的定义作出了规定,即行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从这一定义我们可以细化出判断与政府签订的某一协议是否属于行政协议的普遍标准。

  1.订立协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。判断与政府签订的某一协议是否属于行政协议首先要考虑订立协议的目的,必须是为了公共利益或行政管理。这就可以把政府单纯为了自身需求而订立的协议排除,如为采购办公用品而与供货商订立的采购协议。

  2.协议应是形成行政法上的权利义务关系。所谓行政法上的权利义务关系,是指一方主体是行政机关或者根据法律的授权代行某种行政职能的社会组织,其形成通常以行政机关单方面行为为根据,作为一方主体的行政机关可以直接运用国家强制力强制对方当事人履行义务或享有单方行使某种权利的优益权。这也是行政协议区别于民事协议的最本质特性之一。优益权,是指行政机关基于公共利益的需要,享有单方撤销、变更、解除协议的权利以及在相对人不履行协议时予以制裁的权利。之所以赋予行政机关在行政协议中享有优益权,是因为订立行政协议的目的是为了实现公共利益,只有赋予行政机关以种种职务上的优异条件,才能保障行政合同的正确执行和有效履行。

  (二)从原告诉讼请求角度考察受案范围

  案例一:我院曾受理一起国有土地使用权出让合同纠纷二审案件,案外人某银行青岛分行因贷款合同纠纷通过法院强制执行取得债务人某厂名下的两宗土地及地上建筑物。后该银行与原审被告市国土资源和房屋管理局签订国有土地使用权出让合同,在该合同第3章“土地开发建设与利用”中的第13条对于容积率约定不高于0.18。后该银行与原审原告某公司签订国有土地使用权转让合同,将涉案宗地13073.3平方米的土地转让给了某公司,并办理了土地使用权登记手续,但该合同中并没有关于容积率的约定。后原审原告某公司欲在该宗地上开工建设并申请办理建设工程规划许可证,但建设部门认为开工建设新的建筑物将违反容积率的约定,未予批准,故原审原告起诉至法院,要求确认容积率条款无效。北京拆迁律师  拆迁律师

  案件审理过程中,对于本案是否属于行政协议案件受案范围产生了两种分歧意见:一种意见认为,新行政诉讼法规定的是“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属行政诉讼受案范围。该标准当下不宜放宽。而本案原告要求的是确认容积率条款无效,故不属于受案范围。另一种意见则认为,虽然法条列举了四种情形属于行政协议案件受案范围,但并不仅局限于此。将行政协议案件纳入受案范围的立法本意就是解决行政协议签订、履行等各个过程中出现的一系列问题,进一步起到规范行政协议、促进依法行政的作用。因此,包括协议是否生效、是否有效、某些条款是否有效等问题,都应当纳入到司法审查范围。本案原告提出要求确认协议中的某一条款无效,应属受案范围。最终,一、二审法院均采纳了第二种意见。我们以为,从原告诉讼请求的角度来分析行政协议案件受案范围,应当从宽掌握,即只要原告的诉请是针对行政协议的,就应当属于受案范围,而不应仅仅局限于法条中所列举的四项诉讼请求范围。

  (三)考量几类有争议的协议能否纳入受案范围

  关于《适用解释》兜底条款中“其他协议”的范畴,需进一步探讨。我们在此选取三类实践中较为常见、较为普遍,但分类存在分歧的协议加以研究,一方面有利于明确此两类协议的属性,另一方面有助于厘清是否属于行政协议的判断标准。

  1.国有土地使用权出让协议

  根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权协议纠纷案件适用法律问题的解释》第1条之规定,土地使用权出让协议,是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定期限内让与受让方,受让方支付土地使用权出让金的协议。对于该种协议能否纳入行政诉讼受案范围,一直以来存在争议。上述司法解释于2005年8月1日实施后,审判实践中便一直将因国有土地使用权出让协议引发的纠纷纳入民事诉讼受案范围。我们认为,新行政诉讼法实施后,该类协议属行政协议,应当纳入到行政诉讼受案范围,理由如下:

  第一,从协议订立目的来看,具有鲜明的行政协议特征。政府签订国有土地使用权出让协议的目的是为了实现土地资源的盘活和保值增值,增加地方财税收入,实现地方经济社会发展,明显具有为了公共利益的目的,有别于政府所签订的一般民事协议。

  第二,从审判实践来看,与之相关联的一系列行为早已纳入行政诉讼受案范围。最高人民法院的一些司法批复和答复实际上确立了该类协议的可诉性。例如,《最高人民法院关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》载明,在国有土地使用权出让协议纠纷中,具有土地行政管理职能的市、县人民政府决定收回国有土地使用权的行为,是单方履行行政职权的行为,对该行为不服提起诉讼的,属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复》载明:地方人民政府针对其所属土地行政部门作出的同意收回国有土地使用权批复,土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序,原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的,人民法院应当依法受理。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》载明,土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权,与竞得人签署成交确认书的行为,属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。据此,除国有土地使用权出让协议本身外,其他一些相关联行为已经明确纳入了行政诉讼受案范围。为保持审理的一致性和法律适用的同一性,将国有土地使用权出让协议纳入行政诉讼受案范围是一个合理可行的选择。而且,由更加熟悉行政机关运行规则和管理现状的行政庭来处理此类案件,更有利于确保法律效果与社会效果的统一。北京拆迁律师  拆迁律师

  2.公有住房买卖协议

公有住房买卖协议分为自管公房买卖协议和直管公房买卖协议。其中,自管公房买卖协议是公有住房的产权单位与买受人之间签订的民事协议,二者之间是平等民事主体,应属民事案件受案范围。直管公房买卖协议通常是由房管部门与买受人签订的,对于其是否属于行政协议,实践中存在观点上的分歧。在陈某诉北京市西城区人民政府要求确认陈某某与西城区房地经营中心签订的公有住房买卖协议无效[3]一案中(案例二),二审法院北京市高级人民法院经审理认定,陈某某与西城区房地经营中心签订的《成本价出售直管公有住宅楼房协议书》并不符合为了公共利益或行政管理目的的行政协议必备要件,二者之间没有形成行政法上的权利义务关系,因而不属于行政协议,不属于行政诉讼受案范围。据此,裁定驳回起诉。通过这一认定可知,北京市高级人民法院的观点是直管公房买卖协议并不是行政协议。我们赞同该种观点,主要原因在于,直管公房买卖协议签订的目的是为了解决个人住房需求,按照国家政策较为优惠地购买房屋产权,并非行政机关出于社会公共利益或实现行政管理目的需要而签订,根据该协议无法形成行政法上的权利义务关系,行政机关在其中也不享有单方解除变更等优益权,并不是行政协议。

 

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