行政诉讼中的原告主体资格，素有“扣动司法审查程序或司法反思过程的扳机之一”之称，是决定案件能否进入实体审理的重要关口。新行政诉讼法第25条第1款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政协议之诉亦属行政诉讼范畴之列，同样应当采用“利害关系”作为判断原告主体资格的标准。然而，此处的“利害关系”在司法实践中应当如何界定仍是一个存在争议且尚无定论的问题。即除与行政机关签订协议的主体之外，其他主体何种情况下具备提起行政协议之诉的原告主体资格，是一直存在争议但亟待厘清的问题。我们从实践中最常出现的以下两种情况入手展开分析。

　　（一）协议转让的受让人能否作为原告对原协议提起诉讼

　　上述案例一在审理过程中，合议庭除对受案范围存在争议外，对某公司是否有原告主体资格也出现了分歧。一种意见认为，某公司与某银行之间签订的转让协议中并未涉及容积率的约定，容积率的问题实际上是国土资源部门与某银行之间的约定，作为受让人，不能对原协议中有约定而受让协议中未约定的内容提起诉讼，因而某公司不具有原告主体资格。另一种意见认为，分析某公司是否具有原告主体资格，不能仅凭原协议中约定而受让协议中未约定这一标准来判断，而要看受让协议的全部内容，分析是否属于协议权利义务的概括转让。如果系概括转让，那么即使受让协议中没有约定，原协议的权利和义务也全部及于受让协议，受让人就有权对原协议中约定的内容提起诉讼。综合本案情况来看，某银行将其在原协议中的权利义务概括转让给了某公司，故某公司作为概括继受人可以针对原协议中的条款提起诉讼。最终，一、二审法院均采纳了第二种意见。从这个案例，我们可以抽象出受让人对原协议提起诉讼应具备的要件，即属于协议的概括转让或者虽不属概括转让但从转让协议的约定明显可以判断出受让人要受到其所诉条款的羁束。北京拆迁律师  拆迁律师

　　（二）协议相对人之外的主体能否作为原告提起诉讼

　　赋予协议相对人之外的主体诉权在民事合同中已是一个广为接受且纳入法律规范的做法。《合同法》73条和74条对债权人的代位权和撤销权作出了明确规定，即是对合同相对性的突破。

　　1．行政协议相对人之外提起诉讼的主体是否具有原告主体资格解析

　　行政协议中存在很多协议相对人之外的主体，我们称之为行政协议第三人，概括起来主要有两类。

　　（1）第一类是协议履行中的第三人，如与政府签订公共工程的承包商的材料供应商[5]或者合同实际履行人。这两种主体在特定情况下具有原告主体资格，在这里我们先分析第二种，第一种在下面的部分再做详细阐述。关于第二种主体，司法实践中存在一个真实的案例：在平凉市某公司诉平凉市国土资源局崆峒分局行政合同纠纷上诉案中，二审法院认为：本案争议系因履行《解除〈建设陇东活畜交易市场项目投资协议〉的协议书》引起，该协议书是平凉市某牛业公司与平凉市崆峒区人民政府在协商一致的情形下，对双方在2010年8月19日签订的《关于建设陇东活畜交易市场项目投资协议》解除后，相关权利义务的约定，属于行政合同，故本案争议的实质是行政合同纠纷。上诉人是平凉市某牛业公司为了实施合同约定项目而设立的项目公司，虽不是行政合同的当事人，但是合同的实际履行人，涉案995万元亦是上诉人以其名义缴纳，所以上诉人有权提起本案之诉（案例三）。通过这一判例，我们可以看出，合同的实际履行人具有原告主体资格。

　　（2）第二类是认为行政机关与他人订立合同损害其合法权益的第三人。这种类型的主体是否具有原告资格应区分情况判断：

　　第一，第三人与此处的“他人”之间存在民事上的债权债务关系，那么第三人没有原告主体资格，其权益损害应向“他人”主张。如在我院所审理的东营市某工贸公司诉青岛市城阳区棘洪滩街道办事处行政协议纠纷上诉案，东营市某工贸公司与棘洪滩街道毛家居委会签订了土地租赁合同并实际使用该宗土地。后毛家居委会与棘洪滩街道办签订协议并在东营市某工贸公司租赁的部分土地上种植树木，给该公司造成了损失，该公司提起诉讼要求棘洪滩街道办支付补偿款。案经一、二审，均认定该公司对于棘洪滩街道办与毛家居委会之间的协议无原告主体资格，驳回了该公司的起诉。

　　第二，如果第三人与此处的“他人”之间不存在民事法律关系而只是民事事实关系，或者第三人与行政机关之间存在行政法律关系的，应否赋予原告资格应视是否确实存在“合法权益”而定，而不能以第三人主观上认为有“合法权益”而定。换言之，经查证的确是合法权益受损的，具有原告主体资格；如果这种权益并非法律上认可的合法权益，则不具有原告主体资格。如政府特许经营协议中，第三人认为政府与相对人之间签订的协议排除了其公平竞争权，影响了其经营收益，因而提起诉讼，应当具备原告主体资格。再如葛某某诉青岛市黄岛区人民政府要求撤销国有土地使用权出让协议纠纷上诉案，二审法院认定，葛某某房屋所在的土地已经被征收，征收后通过国有土地使用权出让程序出让给了房地产开发公司。在土地征收未经法定程序撤销或确认违法的前提下，葛某某与该协议之间并无利害关系，因而葛某某不具有原告主体资格，裁定驳回起诉。

　　2．代位权与撤销权制度能否引入行政协议的问题

　　代位权和撤销权是民事合同中的两项重要制度设计，目的在于保护合同相对人之外债权人的合法权益。我们认为，虽然行政协议的一方主体为行政机关，但从督促行政机关依法及时履行协议和保护与行政协议履行相关联主体权利的角度考虑，应当将代位权制度引入行政协议中。而基于行政协议与民事协议的差异，不建议将撤销权引入行政协议中。北京拆迁律师  拆迁律师

　　（1）引入代位权制度原因探究。上文已述，协议履行中的第三人，如与政府签订公共工程的承包商的材料供应商的原告主体资格问题。我们认为，可以通过赋予该类主体代位权使其获得原告主体资格。如某公司与政府签订道路修建协议，工程结束后政府未按约支付全部工程款。该公司亦怠于以政府为被告向法院提起诉讼主张权利。此时，为修建该道路提供建筑材料的供应商便可以政府为被告提起行政诉讼，行使其代位权。

　　（2）不建立撤销权制度原因探究。撤销权是指，因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。行使撤销权的法律后果是债务人行为归于无效，是一类具有评价性的权利。行政协议的签订是为了公共利益或者行政管理需要，其情况千差万别，一个协议的达成、变更或者解除背后都隐含着复杂的因素，这一点上与民事协议有着极大的不同。如果允许相对人之外的主体行使撤销权，容易出现影响公共利益或者签订协议的行政管理目标落空、不能充分实现的后果。因此，我们不建议将撤销权制度引入行政协议之诉中。

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